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Title近代上海法租界之地籍研究(1849-1943)
Author牟振宇
DateOctober, 2012
Text地籍图是政府出于实际征税的需要而绘制的地产总图,包括每块地产的边界,并标注地产编号。地籍图一般附带一份地籍表,用于登记地产主姓名、地产面积、土地估价、应纳税额,以及地产编号。由于地籍制度是城市经济和社会的根基,故地籍图册不仅是了解市政税收最重要的史料档案,而且还是研究城市土地利用与城市发展的珍贵史料。西方历史学界极为重视地籍图的研究,早在1929年,Marc Bloc已有意识地将地籍图作为重建欧洲乡村历史的资料。[1]1992年由R. J. P. Kain与 E. Baigent合著的《致用于国家的地籍图:地产地图绘制的历史》,[2]全面考察了自古代直至十九世纪晚期,西方各家地籍起源与发展的历史,并分地区重点阐述了地籍图产生的社会背景、技术条件、绘图经过及其精度、职能及社会影响。
上海自1842年开埠后,为了征税,无论是法租界的公董局,还是公共租界的工部局,均着力于地籍测绘工作,至十九世纪下半页,已初步产生了一些地籍图。尔后随着租界西扩,租界当局亦在新扩展区进行地籍测绘,所有地籍图均向社会公开。至二十世纪三四十年代,近代上海地区已产生了较为完善的地籍系统。但令人缺憾的是,关于近代上海的地籍图研究,仅见《上海测绘志》,[3]但着重于研究1949年新中国成立之后的测绘,关于租界时期测绘的内容颇为简略,无论材料还是深度均有待发掘。值得注意的是,由于法租界与公共租界各自为政,并未采用统一的地籍系统。限于篇幅,本文仅就法租界地籍图进行研究。根据其地籍发展的特征,本文首先分时期、分地区,初步梳理出地籍测绘过程,并讨论地籍图及其精度。在此基础上,从技术和操作层面,讨论上海法租界的地籍系统及其与法国的渊源。最后结合其他史料文献,从政治环境、地理与气候环境等方面,讨论这种地籍系统在上海的局限。本文希望对近代上海地籍制度研究有所助益。
一、           地籍图册的测绘及其精度
有关近代上海地籍资料并未完全公开,囿于掌握材料,本文只能对法租界地籍图测绘予以概述性的阐述。从目前掌握的材料来看,法租界地籍图的测绘大致经历了三个阶段,分别绘制了老法租界区、1899年法租界扩展区和1914年法租界扩展区地籍图。而这三个阶段是前后衔接继承的,这可以从不同年份地籍图地块编号序列中得到证实:后期的地籍图的地块编号与前期地块编号存在前后衔接的关系。下文将对这三个阶段的地籍图测绘过程及地籍图精度进行阐述。
(一)老租界区地籍图册及精度
上海法租界成立于1849年,最初租界内的市政权利尚由上海道台负责,税收亦由上海道台征收,租界内诸如筑路、造桥等市政建设费用开支,一半来自上海道台,一半来自租界内的地产主,故早期租界无地籍编制之必要。1862年5月1日,法租界公董局成立,并逐步从中国官方手中夺取了租界内征收土地税和房捐的权力。最先董事会要求租地人将房租和地产收益上报,并按照一定比例征税。但大部分地产主置之不理。董事会认为,唯一可行之策是地籍登记。为此委任董事梅纳监督实施土地清查登记工作。[4]但清查工作并不顺利。这迫使董事会在1862年6月4日会议上,决定采用统一征税标准,由道路检查员拉加塞统计房租收益,地产收益的标准确定如下:黄浦江和第一条马路(今四川南路)之间地皮,每亩二千两,第一条马路和帝国路(今河南南路)之间地皮,每亩一千两,帝国路以内地皮,每亩三千两。[5]但很多地产主对这一决议并不理睬。而1863年3月31日预算报告中地产税收入颇少,说明这一决议并未有效实施。董事会不得不指定由法雅和巴隆组成一个委员会,专门负责清查并统计每位地产主的产值及税额。[6]
1864年4月30日租地人大会上,有人提出地产凭证均是很早以前订立的,而当时已经开辟了许多新的街道,故地产凭证上标明的界限与现实不符。因此大会提议修改租界上的地产凭证,“以便于买卖和抵押”。董事会提议制定详细的地籍图,用中、法、英三种文字把所有地产凭证登记备案,并颁发新地产凭证作为今后唯一有效凭证。新凭证由法国驻沪总领事和公董局总董共同签发,上面用中文注明亩、分、厘,以便征收地产税,每份凭证均有一个与地籍图上相同的号码。旧的地产凭证存放在领事馆档案室或公董局档案室。[7]
地籍编绘任务最先由公共工程处道路检查员负责。公共工程处成立于1864年,由1857年的道路委员会转变而来,地籍测绘工作就由当时的“道路检查员”负责。但当时地籍编制既无固定职员,又无固定机构。如第二任道路检查员迪普雷在1864年曾协助绘制地籍图,但由于他要的酬金太高,公董局不得不将地籍图绘制任务交给克内威特、怀特菲尔德和金斯威尔,报酬为每亩三两,11月14日的决议是支付一千两酬金。[8]直到1864年7月11日,驻沪领事白来尼制定了《法租界公董局组织章程》,地籍编绘也由临时性变为制度。本章程第二条规定,“公董局应负担……,编制地籍册,确立税收表和征收捐税”。[9]这从制度上明确了编绘地籍图册为公董局的重要职责,编绘地籍图册由工程委员会负责。
从当时档案来看,地籍测绘工作从1864年开始,但由于地产主的抵抗和颇多的边界纠葛,一些地产边界存在争议,使地籍测绘工作步履维艰。1873年3月1日公董局会议上,董事会提议两年内完成地籍测量,但直到1877年才出现了目前所见的法租界第一份地籍图册。值得注意的是,这份地籍图并无地产编号,故为临时性的。1881年2月2日工程与警务委员会议上,委员会才宣布租界以东部分地籍编绘基本完成。[10]目前所见1864-1890年间法租界地籍存在三种模版:1877年之前有地籍册而无地籍图;1877年地籍图册并存,但地籍图有地产边界而无地籍编号,且地籍表是按照地产凭证的编号排序的;1881年及以后的地籍图册并存,每块地产被赋于一个地籍编号,地籍表按地籍编号而非地产凭证编号排序,这是法租界地籍最终版本,与之后出现的地籍图册是一致的。这三种版本代表了法租界地籍产生的三个阶段。
在地籍测绘未完成之前,主要根据领事馆提供的地产信息制作的“地产税收表”来征税,故即使无地籍图册也不妨碍税收。目前所见档案中一份1872下半年的地产税收表,包括序列编号、地产主姓名、面积(亩、分、厘、毫)、每亩的估价、地产总价、应纳税额,与之后的地籍表字段相比,除了序列编号不一致外,其他均相同,故可视为法租界的早期地籍表。1873年6月1日的一份不动产登记表则明确注明其资料来源:“根据总领事的登记册”。[11]领事馆之所以能提供法租界完整的地产信息表,一方面,因为这时租界内所有土地,仅限于洋人向华人“永租”,而禁止华人再购买租界内土地。所有土地买卖均需到法领事馆登记注册。据《上海法租界史》记载,从1853-1854年间有四十多位英国人向法国领事馆登记申请并成功购置地产。[12]太平天国时,大量移民涌入租界,引发了房地产市场的空前繁荣,租界内土地很快被洋商抢购完毕,据记载“在1860年至1865年间,要求地皮的活动明显增加”,[13]到1861年5月,“县城东城墙和黄浦江之间这整片从前没有人的空地都有了买主”。[14]受地产买卖所带来的巨额利润的诱使,至少到1865年,到法领事登记的洋人地产基本上覆盖了整个区域,故领事馆提供一份完整的地产信息表并不困难。
《1877年6月30日地产图》是目前发现最早的法租界地籍图。图上不仅绘制了每块地产的边界,标注了业主姓名,而且不同地产以不同颜色表示,一目了然。与此相对应的是《1877年6月30日地产税表》,[15]与之前的地产税表相比,最明显的区别在于,它的字段包括了道契编号,以及地产边界的四至,而之后出现的如1880年[16]、1881年[17]和1885年[18]的地产税表,均包括了道契编号与地产边界四至,到1887年地产税表时才省去了地产边界四至的内容。地产边界的四至的内容显然来自道契,那么地产表中的面积来自实际测量,还是直接来自道契?由于相关记载颇少,当时的法领事馆道契亦未发现。为此笔者仔细对照了1877年地产税表和1873年6月1日地产税表,同一地产的面积,即使更名地产主了,其面积还是相同的,而与1880年地产面积不同。正如上文所述,1873年6月1日地产税表是根据法领事馆的土地登记,也就是说,其面积来自道契,这由此可推断出1877年的地产税表的面积,并非地籍测量而是道契。至于这份地籍图是否也是参考道契的地产图而绘制,也很有可能,因为据档案记载,无论公共租界还是法租界,参考道契图来绘制租界地图非常普遍。1899年的工部局的一份市政工程师报告正证实了这一点,详文如下:
现在发行的官方地图是建立在中国地图之上的,这是通过领事从道台会丈局那里取来的,在英国总领事,三份英文地图根据中国地图制作,其中一份附在道契后面,一份发给租户,一份留市政府。[19]
1877年之后地籍测绘情况如何呢?正如上文所言,目前笔者发现了1880年、1881年、1885年和1887年的地产税表,但只有1887年有地籍图。正如上文所述,1881年已完成了东部地区的地籍测绘,实际来看,1880年左右可能其他区域的地籍测量也完成了:其主要证据在于1880年地产税表中,整个租界区的地产均有了地籍编号,而且与之后的地籍册编号相同;其二,其面积与1877年的并不相同,反映了地籍实测结果。
1887年12月31日的地籍图是目前所见法租界最早的一份真正意义上的地籍图册,主要表现在以下几个方面:首先,整个法租界区,被划分为五部分,每一部分作为一个区(section),被绘成一张大比例尺地籍区图,按照区来绘制地籍图的办法为之后所沿袭;其次,每幅地籍区图上,绘有道路及路名、地块及其编号,这一模版也为之后的地籍图所使用;再次,地籍表的内容,并未包括之前的地产边界四至,而是包括地籍编号、业主名、地产面积、土地估价、每年应纳税额。其中地产估价是1890年5月13日的估价标准。这些字段也基本上为之后的地籍所继承,唯一缺少的是道契编号;第四,采用了与公共租界一致的面积计算单位,并为之后地籍测绘所沿用。这份档案图注部分为此做了详细说明:
在这个表格中的亩是674.45平方米,7260平方英尺,即采用在洋泾浜以北租界的尺寸,在1890年6月3日,法国驻沪总领事宣布在法租界生效,以符合公董局土地税比率的调整。这项新的亩的尺寸,比以前每亩6600平方英尺增大了10%。[20]
(二)1899年扩展区地籍图及其精度
1899年6月,租界实现了第二次扩界,公董局立即命工程师勘定新扩展区的边界,绘制租界的新地图。[21]新扩展区的地籍图册的编绘工作也随即展开,1901年1月10日,法租界市政工程师J.J.Chollot在1900年工作年报里指出,至于土地测量及估价,正继续进行,这项重要的任务将在以后的几个月内完成。[22]不巧的是,地籍测绘遇见一些周折,1902年1月10日,这位工程师在1901年的工作年报里指出,当时土地测量员的死亡以及几份态度强硬的土地契约,使得地图制作工作停了下来。但他同时又指出,土地测绘工作已差不多完成,并且地图制作可以交给办公室,很快也将完成。[23]新扩展区比老租界区面积大得多,但地籍编绘任务完成出奇得快,这是因为扩展区地籍测绘对于公董局而言,是迫在眉睫的任务,因为扩展区明显不同于老租界区的一个特征是,在扩展区不同国籍的地产登记,到不同的领事馆登记,故公董局须与上海各大领事馆联系,地产信息较多且各不相同,会给地籍表制作造成混乱;有很多地产是由洋商单独与华人交易的,并未到领事馆登记,故领事馆不能提供一份完整的地产信息表。其次,在扩展区不可能像老租界区一样,禁止中国人买卖土地,这些是领事馆所不能控制的,故只有地籍测量才能真正掌握所有的地产信息,实现公平征税。
1902年9月25日公董局董事会议上,看到了新制作完成的地籍图,范围包括了旧租界区以及扩展区。[24]董事会指出,地籍图由市政工程师保管,并授权东方出版社(Presse Orientale)将其印刷出版。新编绘的地籍图册,完整卷宗包括一张覆盖旧租界和新扩展区的全图(1:5000),17张街区(Section)分图(1:200),还有1个旧租界及新扩展区地图目录索引。董事会为出版社拨款912美元,其中全图1张,印制1500份,共100美元,分图17张,印制1500份,共812美元。董事会提议按照一定价格出售,全书售价5美元,全图每张0.50美元,分图每张0.30美元。[25]东方出版社是一家法国印刷厂,印刷质量颇令人满意。
这份地籍图上,所有地产的地块,均被赋予一个特殊编号,这可以从1902年法租界地籍总图看到。特别值得注意的是,其中第七街区和第八街区的地块,原来的号码全部被重新编号,极可能的一种情况是,在地籍图绘制之前,这里因靠近租界区已有了地籍编号,故新扩展区的地籍测绘时,才考虑按照整个区域重新编码。1902年地籍表包括老租界区(ancienne concession)和新租界区(nouvelle concession)两册,[26]同样由东方出版社印刷出版。标注时间为1902年1月1日,但封皮上注明,这是根据1901年10月4日总会议选举产生的地产主委员会制作的。但正如1902年1月10日的工程师工作年报中所言,地籍测绘已差不多完成,因此这本地籍册应该来自实际的测量。这本地籍册与1887年的地籍册一样,并不包括道契编号。地产表按照地籍编号由小到大排序。地籍表内所有土地面积均以米为单位,前后计算三次,若三次计算结果与登记面积一致时,方换算为亩。[27]故无论是地籍图还是地籍册,均较为精确。
从当时文献来看,早在1900年之前,便有洋商在此租地,故扩展区既有法租界颁发的领事馆契,又有其他国领事颁发道契,还有中国的田单。即使进行地籍勘测与土地登记,遗漏者却不在少数。另一方面,有些档案指出,当时的地产地图并不精确,如1900年5月31日董事会认为一块待征购土地的地产图并不准确,“我告知你们,此地块地图存在问题,请你们注意这种状况,并且在此进行征地,待征购的是标着黄色的土地。我请求你们改变这幅地图……”。更重要的是,在地籍图编绘过程中,扩展区正发生着巨变,原来的乡野之地已被纵横交错的道路取代,道路两侧逐步矗立起座座住宅别墅。这一巨变意味着地块边界变化颇大,故对地籍的更新也提出了更高的要求。
(三)1914年扩展区地籍图及其精度
随着租界西扩和大规模越界筑路,无论征地还是税收,均迫切需要准确的地产面积,而当时唯一依据就是道契面积,对公董局来说这并不完全可信,而地籍测绘又不提供大比例地块图,成立地籍办公室的呼声高涨。1907年3月13日的工程委员会上,M. Tillot提议成立地籍办公室,他指出现行系统包括地产和地籍两方面,均存在缺陷,一方面就地产而言:
1.在租界,实际的土地面积和写在上海道契里的存在很大差异,这经常引发纠纷;2.在扩展区,一定数量的地产主继续以他们原来土地面积进行支付,即为确定道路边线而征购土地之前的面积。而这种状况是不规范和不公平的,并且他们称,有些可能是相当大的比重,从而引发了一些不快的事;3.收税的收据上经常署名的是旧地产主的名字。
另一方面,就整个地籍系统而言,他认为:
a)缺乏精确的小地块图;b)为地产的改动,缺乏整个组织以及所有的核对。[28]
他提议该处应该发展为“地籍办公室和检查处”(le Bureau du Cadastre et service du Contrôle),负责编制地籍图以及该处的检查。但由于各种原因,提议的地籍处(Service du Cadastre)并未运作。1908年12月18日,负责检查的工程师(l’Ingenieur du Contrôle)认为首要的原因是缺乏职员。[29]故当时绘制地图和更正地籍的任务,仍由公董局临时招聘。
1914年4月8日中法订约,公董局越界筑路区全部划归法租界,其面积较旧租界扩大了十多倍,当时地籍管理体制实难以满足地产管理需要。1914年6月11日会议,公董局正式考虑创建地籍办公室,并决定由工程委员会来筹备地籍办公室。但工作进展颇为迟缓,直至1916年1月24日,董事会才开会投票通过了建立地籍办公室的决议。此会议规定,法租界地籍办公室将于1916年5月1日正式成立。地籍办公室归总工程师负责,1917年1月1日,地籍办公室正式运作。1917年5月2日工程师给总办的信里,描述了地籍办公室的具体职能,包括:管理和更新土地登记的地籍册;就地契制作、转移、买卖,官方测量与界石等事宜,与领事和地产主进行沟通;征地和清查地产;绘制官方地图,竖立界石等,管理货单收纳与会计;管理地籍档案;管理和更新土地税册等。[30]
地籍办公室成立后,便立即着手租界土地测量工作。公董局董事会要求地籍办公室从1916年10月开始,对租界内土地无论有无房宅,均实施测绘,并制定地产税表。[31]地籍测绘仍沿袭旧法,地籍图包括一张地籍总图和若干张街区分图,并将法租界分为39个街区,其中扩展区为25个街区,[32]老租界为14个街区。[33]地籍测绘采用了标准的地籍样本,这是1917年8月委员会批准由“Geographical& Topographical Society of China”编辑的2个上海地籍图的地籍样本,所有地籍图均以此为模版。[34]
地籍测绘进展顺利,1917年1月1日开始测量完成了9个街区,从15号至23号,其中16号、17号和20号街区绘制完成并付之印刷,当时地籍测绘的范围,西至圣母院路和金神父路。而对于西门区的测绘则尤为困难,因为存在很多中国人随便放置的堆积物,包括垃圾堆等。[35]至年底完成的地籍图(不包括老租界),包括1916年绘制的,面积为1,250,000平方米,大约为14个街区。1918年绘制完成的地籍图,从15号至28号,共14个街区,主要位于亚尔培路以东,测量面积大约5000亩,而1917年为3500亩。[36]1919年,法租界扩展区除了39号街区大约1000亩土地未测量外,其余全部完成,被测量土地位于祁齐路、宝建路和善钟路以西法租界区,面积约4000亩。[37]至1920年,租界扩展区地籍测绘全部完成,并将白尔部路、吕班路以及白尔路以西以南的扩展区地籍图,付印全图一张,上市销售。[38]1921年,全租界地籍图,包括旧租界,全部绘制完毕。整个法租界地籍绘制工程从1916年开始至1921年11月结束,前后持续达六年之久。[39]
这一时期的地籍图,相比之前其精度有了质的飞跃,工程师在1932年工程年度报告里写道,“在这之前,找到一份精确的地图几乎是不可能的”。[40]地籍办公室成立后,与之相应的土地登记程序也得以革新。1915年3月15日,工程师建议采纳在公共租界实施多年的土地登记程序。工程师指出,“这个程序与英国领事馆采用的完全一致,并且我可以说此程序对两个租界当局均给出了最好的结果”。[41]1915年6月11日总工程又把此提议上报给法国驻沪总领事。[42]与之前最大不同在于,之前地产勘测仅由上海道台及领事派专员在场,现在改由地籍办公室派职员在场,且道契和地图均须经地籍办公室核查后方生效。不仅如此,总办J. Dantin颁发的一封政令明确规定,法租界范围内的地产测量和地产地图,均由地籍办公室负责,内容如下:
地产主以及在土地交易中涉及到的相关业主,根据法租界、领事团与中国当局之间的协议,所有位于法租界的官方测量和相应的地产地图,将全部由法租界地籍办公室绘制。这项工程将于1917年1月1日实施。[43]
之前地产测量和地籍测量分属领事馆和公董局工程处,两者之间难免摩擦。1917年后地产测量及其地图,改由一个机构负责,即地籍办公室,这才使得地籍测量与地产测量之间长期矛盾得以化解。上海领事团于1904年通过的一条章程,要求所有申请土地登记的业主,只有出具了市政地籍办公室制作的边界证书方可颁发道契。1917年法租界地籍办公室成立后,也采用了此法,且得以彻底执行。比如1935年地产主Algar & Cie因未提交界标证书,领事拒绝颁发道契。[44]
其次,关于计算方法,在地籍处成立之前,其计算方法为“土地被分成四边形、直角三角形,通过获取一块四边形的面积,通过相对两边和的一半与另外两边和的一半相乘;一块三角形的面积是直角两边相乘再除以二”。[45]这样计算的结果自然比三角形计算精度为差。比如同一块地产I.C.302(原为B.C.6272),旧法计算为5.921亩,新法计算为5.810亩,相差了0.111亩;另一块地产I.C.303(原为U.S.C.1855),旧法计算为0.868亩,新法计算为0.871亩,相差了0.003亩。[46] 再次,绘图方法更为规范。1929年11月27日,公董局总董给总工程师的一条政令,要求统一测量绘图法:1三角测量点应为一个点外围加一个三角表示;2、边界交叉点通过一个点外围加一个圆圈表示。此外,对线条粗细虚实均做了统一规定。[47]这些规定对于规范地籍编制、提高地籍精度均有益处。
(四)1936年地籍重测及其精度
从1917年至1927年十年间,地籍处在测量租界地籍,绘制道契官方地图,绘制新路线、放宽或纠正道路图,为更正路线部署征地事宜,检测建筑许可等方面功不可没。但地籍处并未达到最初的目的,即减少逃税的不动产,实现公平征税。实际上逃税者不仅未减反而增多。首先是田单的土地,这是1914年扩界条约第6款唯一豁免土地税的土地,当时中国的大地产商或地产公司以中国地契的形式建造了大量的房地产,这些都逃脱了税收。其次对于外国人购买或租用的土地,也只有向领事登记之后才纳税,一些在1914年外国人获取的土地,不能在1927年税收名册中列出。董事会认为所有一切是由地籍处的体制造成的,“从最开始就脱离了它最主要的税收功能……对政府征税来说,地籍处没有任何作用,土地册继续由领事提供的信息制作”。[48]为此,1931年1月19日公董局下达政令,主要是关于地籍处、总工程师和秘书处最小地图的绘制以及相应的职责的革新,内容如下:
1、新路的地图-放宽道路的地图和道路边线地图:这些地图由地籍处绘制,根据总工程师的“指令”实施检查;2、清查征地状况:“征地和核查,根据董事会提议之后第一张特殊地图进行布置,并在地籍办公室长官的职责下确立,由负责征地的部门的长官签名(秘书第二办公室)”;3、颁发地契的原件:“原件在地籍技术长官监督下制作,最后由秘书长官签字并负责其后的各项手续”;4、公共土地:地籍办公室长官在其监督下绘制公共土地让与的核查地图,这些地图由秘书长官签字,并且给予地籍办公室所有必要说明,为了将这些土地的税全部缴纳给政府。我们很想给予必要说明,从现在起这些规定开始生效。[49]
除了为道路及特殊的建设绘制地图,地籍处不再担任公共工程的职责。至于特殊的建设图,不再受总工程师的约束。地籍处的其他工作,与秘书处的关系比其他各处更近。尽管此提议遭到工程师的反对,但董事会认为工程师仅仅着眼于技术上的考虑,并没有考虑对政府财政各处的好处。董事会最终下达了关于地籍处改组的组织和职责章程,内容如下:
(1)地籍处作为公共工程处的职责,被取消;(2)建立一个地籍办公室,附属于秘书处;地籍处职责内必需费用写入每年总办的预算;(3)地籍处职员由秘书处直接任命;(4)职员包括,……(5)由地籍办公室制作:(a)法租界地籍图(b)土地册,表明土地产权及转移的状况(c)土地税的名册;(5)地籍办公室负责:(a)更新地图,地册和税册,并对其进行保管(b)征地的地块的确立与部署(c)根据官方的测量发给中国官方的原件(d)制定改变用途的公共用地的分配的地图(e)核查在道路边线上的以及小道上的建筑许可;(6)地籍办公室坚持总工程的布置,为了道路网络的发展的相关的所有的研究。市政各处的总的领导负责执行现在的规则。
至1932年,此地籍图册已使用了约十年,地籍重测又提上日程。一方面,自1921年至1932年地产已发生诸多变化,土地册已偏离实际。1935年1月18日,法租界公董局总办发布一则政令,指出“土地册里的土地面积即为官方测量面积,也就是道契上的面积……这一官方面积,只有在政府对道契进行更正时或者进行征地时才得以修正”。[50]另一方面,未登记在册的道契颇多。1935年4月4日,地籍处在给技术部长官的一封信里指出,“法册道契的持有者,并无法册地块编号,请让政府赐予一个新号……估计此类道契甚多”[51],而1935年4月12日给这一部门的信里,地籍处进一步指出,“仅根据我们文件,不知有多少道契无地籍编号”。[52]其他未纳税地产,由于缺乏准确的数据,估计不在少数。1934年4月28日的一则公董局政令指出,“您非常想得到一份未履行1914年4月8日协议,且拒绝支付土地税的地产表。为此,应拒绝这些地产任何的建筑许可申请,除非提前缴齐所欠之税”。[53]
早在1934年初,公董局已考虑重测地籍。首先,地籍处根据在94-99-157-229-229A街区测量工作,估算了重测租界所需时间:一位测量员每天最多可测量4亩地,全租界15150亩,则需3788日,若去掉假期和休息日,以每年250工作日计算,完成重测工作需要15年。故要在5年内完成,就需要同时雇佣三个测量员。[54]而当时因Houdekoff休假离去,只剩下两个操作员。只有一个工人从事测绘,故秘书处建议再雇佣一个中国制图员。
从1936年3月起,地籍重测工作正式开始,至1941年基本完成,持续了近五年时间。法租界1941年的地籍图册是这次重测的结果。[55]如果对比1932年地籍图册可知,1932-1941年间,无论是地产主,还是土地面积及土地估价,均有不同程度的变化。[56]这也说明了此次地籍重测效果颇著。1935年3月9日,由地籍处长官(le chef de cadastre)撰写的一份报告《地籍测绘法之精度报告》,对当时法租界地图的精度进行了总体评述,其中道契地图的精度最高,“几年来我们使用的方法令人满意,且一旦有变,随时更正”,建筑许可的测量绘图,“这个精度同样令人颇为满意……”,至于地籍图的精度,由于受当地环境的影响,虽未达到理想的精度,但相比之前仍有提高。[57]
二、法租界地籍系统与法国的渊源关系
关于法租界地籍测绘系统,追本溯源,主要借鉴于法国的地籍测绘系统。关于法国的地籍测绘,首先,它起源于古罗马帝国的地籍测量。它对之后法国地籍的影响是多方面的,最主要表现在三方面:一、图、册并存,这一传统在罗马帝国瓦解后的封建欧洲一度被抛弃,这是因为封建制度下的土地税,代表的是地产主对君主的义务,故当文字可以很准确地表达权利和义务时,地图显得并不必要。二、采用了科学的测量方法,在科技并不发达的罗马帝国时期,已采用三角规测量仪以及借用日晷和子午线来确定水平线的办法。[58]但值得注意的是,直到十八世纪,三角测量技术才广泛运用于地籍测量中,并被法国地籍所沿用。三、将土地类型作为评估地产价值的标准,罗马帝国地籍,将土地类型分为九大类,根据地产收益确定每类的地价标准。这一传统被法国地籍所继承,而且将不同类型的土地,用不同色彩表示,并标注在地籍册中。其次,法国地籍的经验,还与法国十八世纪的税制改革尝试与地籍实践有关,比如1728年至1738年在萨瓦地区实施的以市镇(commune)为单位的地籍测量,以及十八世纪下半叶,在法国三个中央直属的财政区实施的地籍革新,恢复并发展了罗马时期的地籍传统。法国大革命前夕的科西嘉岛的地籍测绘,为法国地籍测绘提供了更有价值的实践,尤其采用统一的三角测量技术和地籍核查制度。[59]
法国地籍测绘实施于1789年法国大革命的爆发之后。1790年11月23日和12月1日的法令,废除了封建时代的各项苛捐杂税,代之以单一的地产税,并要求“对所有土地,根据他们的纯收入,按照相等的比例征税”。[60]从1811年至1850年左右,用了近半个世纪的时间,才完成整个法国的地籍测绘,除了萨瓦和尼斯,这些地区直到1860年才完成。[61]而地籍测绘的所有程序与技术,均依据1811年出版的《关于法国地籍的决议、指南、政令与法令的方法汇编》(Recueil Méthodique des Loi, Décrets, Instructions et Décisions sur le Cadastre de la France)。此汇编内容丰富,共有1444条,囊括了法国当时及之前的所有关于地籍测绘的指示与方法。此汇编几乎被欧洲所有语言翻译过,成为欧洲地籍立法的根基。
法国地籍相对于大革命之前,其发展主要表现在以下几方面:首先,第一次以国家的名义,对全国土地按照统一的标准进行彻底地土地测量,并编制统一模版的地籍图册;其次,建立一套严格的地籍核查制度,并由专门的机构对地籍图和地籍册进行系统的校对核查,故最终完成的地籍图册较为精准;最后,以整个法国为范围绘制的法国地形总图,建立全法的大三角系统,作为地产测量的参照。[62]因此法国的地籍系统,主要包括三部分:一是大比例地籍图,但其比例尺并未统一,而是根据区域的大小,从1:5000至1:500不等;二是地籍索引,根据地籍图上的地产编号,记录了所有业主姓名,作为图与册之间的索引;三是地籍册,包括地产主姓名、面积、土地类型、估价、税额等,并按照字母顺序编排。但法国地籍并非完美无缺,最大的问题在于地籍图的更新,对于地产分割、再分与合并等变化,只能在每年一次地籍册更新中看到,而另外两部分即地图和索引,并无相应的更新。
上海法租界成立于1849年,地籍测绘工作开始于1862年公董局成立之后,而这时法国地籍刚刚完成,对于以法国人为主体的上海法租界当局而言,既有成功的经验可资借鉴,也会避免法国地籍已呈现的各种错误与弊端。而实际证明,法租界地籍与法国地籍存在直接的渊源关系,具体而言:
首先,地籍图册。法租界地籍图册,包括地籍图、地籍索引与地籍册三部分,其中地籍图包括总图与分图,这些与法国的地籍基本一致。地籍表与法国相比,二者均包括地产主、土地面积、土地估价和所在区。不同的是,法国地籍表包括土地利用类型,而法租界地籍表中无,但地产凭证编号,法国地籍表中无。之所以如此,法国地籍系统与地产登记系统,均隶属财政部。相反,法租界地籍系统与地产登记系统隶属不同部门,前者属于公董局,后者为领事馆,这是法租界地籍系统与法国地籍系统最大的区别。
索引是拿破仑地籍系统中重要组成部分,主要是图册索引,总图中有每幅分区图的编号,便于总图与分区之间的检索,而地籍表中又有每块地产在地图上的编号,便于地籍册与地籍图之间的索引。法租界地籍与此基本一致,而且更为详细,每张分区图中包括若干街道,区的编码附于每页页首,街道的编码则直接标注页上,区编号与街道编号均标注在地籍表的每块地产上,便于查找。除此之外,无论是法国地籍还是法租界地籍,均有一份总索引表。不同的是,法国地籍的是业主姓名与地产编号索引,而法租界地籍是地产编号与地产凭证编号的索引,前者是按照业主姓名的字母顺序编排,而后者是按照地块编号的阿拉伯数字顺序编排,在地籍表中也是同样的编排顺序。
再次,地产编码系统。因地产买卖,地产难免出现分割、再分或合并等物理变化。为了使地籍图册在不断更新过程中保持前后一致的编排次序,法公董局的编排方法,据1932年11月25日的一份政令,“关于一块地籍地产被划分为几块,划分的地块应该以最初的编码加上A、B、C、D等,以字母顺序排列不能有中断。有个例外是字母M,保留给道路征地范围内的地块,并且不再用于道路征地范围周边的地块”。[63]这一编码系统也取法于法国的地籍编码系统。
三、上海法租界地籍的局限性
尽管上海法租界的地籍测绘,直接借鉴了法国的地籍测绘,但在上海地区,还会受到本地各方面的制约:首先,上海自开埠以来,逐步形成了法租界、公共租界和中国官方三权鼎立的政治局面,租界当局的地籍测绘的权限受到其他两方的制约:一方面,上海的地产登记制度,各国洋商的地产均到其所在国籍的领事馆登记,故地籍测量时,一旦出现地籍测量与道契地产测量不符的情况,法租界公董局必须与其他各国领事交涉,另一方面,由于租界的特殊性质,租界当局并无绝对的权利管理土地,因为土地的所有权仍属于中国,故涉及到租界内的田单或土地证的地产,租界当局须与中国官方交涉;其次,地籍测量还受到当地地理和气候环境的影响。
首先,特殊的政治环境。上海三足鼎立的政治局面与租界特殊的性质,使租界当局的地籍测绘,并没有法国那样彻底。其中土地登记制度不完善是导致测量精度受限的重要原因之一:一方面,由于扩展区情形复杂,既有洋人地产的道契,又有中国的田单的土地,特别是田单的土地,地籍处和秘书均无权对其面积和精度进行检测和核查,对于有名无实的道契,即中国人租用的土地,地籍处也只能辨认道契上的洋商名,甚至无法查实真正的业主。对于抵押和租用的土地,情形更为复杂。后期的档案表明,地籍处把大量的工作投入到对田单、有名无实的道契以及公共土地的核查上,其目的是将租界内所有的土地纳入到公董局的管理轨道。[64]
其次、上海地理和气候环境。上海租界地区,在开埠之前是一个河浜纵横的江南水乡。在租界建立之后并不断向外扩展过程中,大部分河道被填埋筑路,但也有一些河道并未填埋。这给地籍测量造成了颇多困难。一方面,从操作层面看,1928年5月10日,总工程师在一份关于更正道契地图的报告书里指出,“使用钢带测量,在地形较好的土地上,100米有2至3厘米的误差,但这里大约三分之一土地被堵塞或坑坑洼洼,根据已给的地图,实际边界有可能已发生变化,甚至可能是争议的边界”。[65]由于特殊的地形,测量仪器的直立放置、测量标志等均会产生一定的误差,前者约0.001米,后者0.01米,[66]当然这些均在允许误差的范围之内。另一方面,河浜产权有河面权、公租权等,极为复杂,[67]这使河边地产边界模糊,给地籍测绘造成一定的困难。对于河滩涨地,只有通过升科方可确定产权,对于未升科而被地产主占用的土地不在少数,因其无边界无法绘制。1928年5月10日,总工程师在一份关于更正道契地图的报告书里指出,无边界或有争议的边界,使地籍测量很难给出一个精确的结果,详文如下:
A)因为有些地产边界并无界石标志,也无一条精确的界线,导致测量颇为困难;B)……C)在一块未划定界线的土地上,我们可能采取一种更不准确的测量,至于桩标,迟早会引起临近地产的抗议。D)当地产主执行同样的边界时,地籍处应该进行一次核查,通常跟踪第二次,因为边界没有被准确的测出。[68]
1935年3月9日《地籍测绘法之精度报告》指出,“租界的总测量:实施核查所必需的一些要素的缺失,即总导线测量法及测量细节的核对,妨碍我们完全达到这项研究所预设的目标……”,[69]之所以总导线测量法缺失,与上海河浜纵横的地理环境不无关系。除此之外,距离测量产生的误差主要来自仪器的标准化、弹性、膨胀、水平度、拉直和标记等,这些误差很难控制,主要受上海特殊气候条件的影响更大,报告指出:
1、就我们测量使用的经纬仪,与长度测量的便利正相反,租界的大部分地区的地平程度因气温的不断的变动影响而被抵消,这样的气温同时部分的破坏了我们的工作。因此在总的多边形距离测量使用了一把钢丝测量计,应该非常注意温度。
2、就平板印刷中的转写,精度的一个更大的敌人是我们的纸张极易受到大气状况的影响,尽管我们总是努力保证转写纸张的不变。[70]

土地制度是整个社会经济和文化的根基,而地籍制度又是土地制度的根基,故地籍研究的学术意义不言而喻。对于近代上海地籍的研究,具有更重要的现实意义,一方面地籍涵盖了其他土地资料所没有的地产信息,包括地产主和土地估价,这对于上海的地产商和土地价格研究意义颇大;另一方面,从空间来看,地籍覆盖的范围连续而完整,这对于上海的城市空间研究,尤其是社会空间的研究,具有重要的学术价值。尽管如此,近代上海地籍颇为复杂,而且受到土地资料未完全公开的局限,本文的研究仅为一项初步成果,后继的研究中将继续搞清公共租界的地籍研究,并将地籍与道契纳入到整个上海的土地登记制度中进行考察,重点考察地籍系统与土地登记系统的关系、地籍与道契的关系等问题,从整体上理清上海的土地管理制度。
 
[本文是笔者在法国里昂第二大学暨里昂高等师范大学东亚学院从事博士后科研工作时,参与“视觉上海”国际项目的研究成果。本论文由安克强(Christian HENRIOT)教授悉心指导,满志敏教授也提出了宝贵的意见,在此致以由衷的感谢!]


[1] Bloch Marc, “Les plans parcellaires”, Annales d’Histoire Economique et Social, 1, pp. 60-70, 390-98.
[2] R. J. P. Kain & E. Baigent, The Cadastral Map in the Service of the State: A history of Property Mapping, Chicago: University of Chicago Press, 1992.
[3]《上海测绘志》编纂委员会主编《上海测绘志》,上海社会科学院出版社1999年版。
[4] [法]梅朋、傅立德:《上海法租界史》,倪静兰译,上海译文出版社1983年版,第331页。
[5] 《公董局1862年6月4日的决议》,转引自梅朋、傅立德《上海法租界史》,第333页。
[6] 梅朋、傅立德:《上海法租界史》,第340页。
[7] 1864年4月30日租地人会议,转引自梅朋、傅立德《上海法租界史》,第355-356页。
[8] 梅朋、傅立德:《上海法租界史》,第360页。
[9] 梅朋、傅立德:《上海法租界史》,第414页。
[10] 《1881年2月2日工程与警务委员会会议》,公董局档案U38-1-2747,上海档案馆藏。
[11] Concession Française : Relevé de la propriété immobilière (au 1er Juin 1873) (d’après les registres du Consulat Générale), Ref: 635PO/B/33, Archives Diplomatiques de Nantes.
[12] 《1854年8月31日法国领事爱棠致工部局总董函》,转引自梅朋、傅立德《上海法租界史》,第190页。
[13] 梅朋、傅立德:《上海法租界史》,第293页。
[14] 梅朋、傅立德:《上海法租界史》,第302页。
[15] Concession française à Shanghaï, Rôle de la propriété foncière au 30 juin 1877 (Shanghai: Imprimerie “Celestial Empire”, 1877), Ref: 635PO/B/33, Archives diplomatiques de Nantes.
[16] Ref: 635PO/B/33, Archives diplomatiques de Nantes.
[17] Ref: 635PO/B/33, Archives diplomatiques de Nantes.
[18] Rôle d’évaluation de la propriété foncière, 1885 (manuscrit), Ref: 635PO/B/33, Archives diplomatiques de Nantes.
[19] 《丈量股创建、改名,预算、工程计划、添购用品、测量报告》,公董局档案U38-1-1052,上海档案馆藏,第314页。
[20] 《Propriété Foncière de La Concession au 31 décembre 1895》,公董局档案U38-1-2764,上海档案馆藏。
[21] 《Rapport Sur les Travaux Accomplis dans le cours de l’Exercice 1900》,公董局档案U38-1-2768,上海档案馆藏。
[22] 公董局档案U38-1-2768。
[23] 《Rapport sur les Travaux Accomplis dans le cours de l’Exercice 1901》,公董局档案 U38-1-2769,上海档案馆藏。
[24]《Séance Générale du Conseil du 25 Septembre 1902》,公董局档案U38-1-2770,上海档案馆藏。
[25] 公董局档案U38-1-2770。
[26] Concession française à Shanghai, Rôle d’évaluation de la propriété foncière au 1er janvier 1902 pour l’ancienne concession (Shanghai: Imprimerie de la presse orientale, 1902); Concession française à Shanghai, Rôle d’évaluation de la propriété foncière au 1er janvier 1902 pour la nouvelle concession (Shanghai: Imprimerie de la presse orientale, 1902), Ref: 635PO/B/64, Archives diplomatiques de Nantes.
[27] 《Exercice 1902 Service des Travaux Rapport de l’Ingénieur sur les Travaux Exécutes et les Dépenses faites dans le courant de l’Exercice》,公董局档案U38-1-2770,上海档案馆藏。
[28] 《Séance du Comité des Travaux du 13 Mars 1907》,公董局档案U38-1-2775,上海档案馆藏。
[29] 公董局档案U38-1-1052,第352页。
[30] 公董局档案U38-1-1052,第257页。
[31] 《Séance de la Commission Municipale du 28 Août 1916》,公董局档案U38-1-2784,上海档案馆藏。
[32] “Secteur”或写“Section”,由一个街区(四条马路围合的区域)或者两个街区组成。
[33] 《Compte-rendu des Travaux Exécutes pendant l’Année 1916》,公董局档案U38-1-2784,上海档案馆藏。
[34] 《Séance du Comité des Travaux du 2 Août 1917》,公董局档案U38-1-2785,上海档案馆藏。
[35] 《Compte-rendu des Travaux Exécutes pendant l’Année 1917》,公董局档案U38-1-2786,上海档案馆藏。
[36] 《Compte-rendu des Travaux Exécutés pendant l’Année 1918》,公董局档案U38-1-2786,上海档案馆藏。
[37] 《Compte-rendu des Travaux Exécutés pendant l’Année 1919》,公董局档案U38-1-2787,上海档案馆藏。
[38] 《Rapport du Service des Travaux(1920)》,公董局档案U38-1-2788,上海档案馆藏。
[39] 《Rapport du Service des Travaux pour l’année 1921》,公董局档案U38-1-2789,上海档案馆藏。
[40] 《Programme des Travaux pour l’année 1932》,公董局档案U38-1-2052,上海档案馆藏。
[41] 公董局档案U38-1-1052,第289页。
[42] 公董局档案U38-1-1052,第285-286页。
[43] 《土地测量与伪政府、工务局之来往信件,重勘法租界地册图等事,公报433号,董事会决议,会议纪要》,公董局档案U38-1-1062,上海档案馆藏,第116页。
[44] 公董局档案U38-1-1052,第16页。
[45] 公董局档案U38-1-1052,第9页。
[46] 公董局档案U38-1-1052,第9页。
[47] 公董局档案U38-1-1062,第103页。
[48] 公董局档案U38-1-1052,第160页。
[49] 《De la commission provisoire d’Administration municipale de la concession francaise de changhai》,公董局档案U38-1-1052,上海档案馆藏,第162页。
[50] 公董局档案U38-1-1052,第82页。
[51] 公董局档案U38-1-1052,第14页。
[52] 公董局档案U38-1-1052,第16页。
[53] 公董局档案U38-1-1052,第114页。
[54] 公董局档案U38-1-1063,第10页。
[55] 《Conseil d’Administration Municipale de la Concession Française, Changhai, Role de la Propreiete Fonciere, 1941》,公董局档案U38-1-1075,上海档案馆藏。
[56] 《前法租界1932年地册簿》,公董局档案U38-1-1073,上海档案馆藏。
[57] 《Rapport sur la Precision des Operations Topographiques du Cadastre》,公董局档案U38-1-1051,上海档案馆藏,第34页。
[58] M.Cheysson et Saint-Paul, La question Technique du Cadastre en France, S’international de la propriété Foncière de 1900, Paris : Imprimerie Paul Dupont, 1901, p.8.
[59] Albitreccia, Antoine, Le Plan terrier de la Corse au 18e siècle : Etude d’un document géographique, Paris: Presses Universitaires de la France, 1942, p.93.
[60] M.Cheysson et Saint-Paul, La question Technique du Cadastre en France, S’international de la propriété Foncière de 1900, Paris : Imprimerie Paul Dupont, 1901, p.12.
[61] R. J. P. Kain & E. Baigent, The Cadastral Map in the Service of the State: A History of Property Mapping, pp.228-229.
[62] M.Cheysson et Saint-Paul, La question Technique du Cadastre en France, S’international de la propriété Foncière de 1900, Paris : Imprimerie Paul Dupont, 1901, p.22.
[63] 公董局档案U38-1-1052,第124页。
[64] 公董局档案U38-1-1052,第109页。
[65] 《Projet de deforme pour l’Etablissement des Plans officiels des plans officiels des Titres Consulaires》,公董局档案U38-1-1052,上海档案馆藏,第251页。
[66] 公董局档案U38-1-1051,上海档案馆藏,第39页。
[67] 张佩国:《近代江南乡村地权的历史人类学研究》,上海人民出版社2002年版,第85页。
[68] 公董局档案U38-1-1052,上海档案馆藏,第251页。
[69] 公董局档案U38-1-1051,上海档案馆藏,第34页。
[70] 公董局档案U38-1-1052,上海档案馆藏。

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